Формирование и функционирование механизма реализации и управления социальными процессами определяются объективными потребностями и тенденциями общественного развития. Именно потребности и тенденции предопределяют структуру механизма, набор и использование его компонентов1.
По своей сути механизм реализации социальной политики представляет собой сложную систему институциональных и неинституциональных субъектов социальной жизни, взаимодействие которых позволяет теоретически осмыслить оформить социальные интересы граждан, социальных групп населения в целом, разработать социальную стратегию государства и социальные программы и организовать скоординированную предметно-практическую деятельность государственных органов, институтов гражданского общества, граждан по их реализации на основе имеющейся нормативно-правовой базы.
Механизм реализации социальной политики в России ориентирован на решение важнейших социальных проблем. Главный смысл и содержание их изложены, например, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1998); нацелены на гармонизацию общественных отношений, обеспечение политической стабильности и гражданского согласия.
___________________________________________________-
1 Понятие "механизм" является по своему происхождению техническим термином и прочно вошло в систему научной аргументации для
обозначения системы, устройства, определяющего порядок какого-нибудь вида деятельности.
2 См.: Общими силами — к подъему России (О положении в стране
и основных направлениях политики Российской Федерации): Послании Президента РФ Федеральному Собранию. — М., 1998.
Механизм реализации социальной политики имеет сложную структуру:
• субъект социальной политики — государство в совокупности всех его органов, ориентированных на регулирование социальных отношений; политические партии; общественно-политические движения и другие институты гражданского общества;
• объект социальной политики — социальные процессы в обществе во всем их содержательном многообразии и разнообразных формах проявления;
• системы нормативно-правовых актов, регулирующие взаимодействие между субъектами и объектами социальной политики;
• методы реализации социальной политики:
• предметно-политическая деятельность по решению задач социальной политики на различных стадиях, включая и оценку эффективности реализации социальных программ.
Данная структура является обобщенной и при решении конкретных задач социальной политики дополняется и другими элементами1.
_____________________________________________-
1 См.: Социальная политика и механизм ее реализации // Общ. и приклад. политология / Пол ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. — М., 1997. — Гл. VII; Збышко Б. Г. Социальная политика и администрирование; Социальная работа: теории, технология, образование. — М.: Изд-во МГСУ "Союз", 1997.
В механизме реализации социальной политики выделяются несколько технологических фаз (стадий или циклов).
Во-первых, это научный анализ и изучение реально существующей социальной ситуации и оценочное выражение ее в идеях, взглядах, концепциях и теориях. Принципиально важным при этом является всестороннее выявление главных проблем и основных противоречий, доминирующих тенденций и перспектив развития конкретных социальных отношений: "Необходимо также определение характера, содержания, форм проявления объективных и субъективных факторов, влияющих как на сложившуюся социальную ситуацию, так и на возможные варианты решения проблем.
Этот объем работы выполняется как государственными, так и негосударственными научными учреждениями, научно - аналитическими центрами, экспертными группами, временными творческими коллективами. На основе предложении ими концепций и разрабатывается механизм реализации единой социальной политики"1.
Во-вторых, определение конкретных стратегических тактических целей социальной политики, возможных методов и средств их достижения, исходя из наличных материально-финансовых, организационных и иных возможностей, а также разработка конкретного курса предметно-практической деятельности субъектов социальной политики.
В-третьих, нормативно-правовое оформление избранно го варианта решения той или иной социальной проблемы (ил задачи социальной политики в целом — на год или несколько лет). На этой стадии принимаются федеральные законы и за коны на уровне субъектов РФ, другие нормативно-правовые акты законодательной и исполнительной власти, определяющие конкретные пути и средства решения социальных задач
В-четвертых, административно-организационное и мо билизационно-пропагандистское обеспечение мер по реализации социальной политики на уровнях федерального центра, регионов и на местах. Этот круг проблем является непосредственной задачей органов исполнительной власти. При этом представляется особенно важной согласованность в действиях органов управления на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.
В-пятых, контроль за ходом и эффективностью проведения социальной политики и внесение соответствующих корректив в предыдущие технологические фазы.
В то же время самый значительный недостаток сегодняшних мер государства в этой области — отсутствие концепция социальна политики России, ее пелен, приоритетен, основанных на реальных экономических возможностях (см.: Независ. газ. — 1998. — 19 мая).
Важно учитывать, что в содержательно-деятельностном аспекте каждая фаза механизма должна отражать высокий динамизм социальных отношений, разнообразие потребностей людей, уровень и содержание их социальных интересов. Поэтому социологи-теоретики и практики говорят о необходимости разработки социальных технологий, связанных с теоретическим этапом выработки механизмов решения тех или иных социальных задач и предметно-процедурным этапом, т. е. организацией конкретной практической деятельности по выполнению принятых решений.
В целом разработка социальных технологий включает в себя ряд процедур) имеющих вполне конкретное содержание. Основными среди них являются:
• социальная диагностика реального состояния социальной сферы, выявление и уточнение наиболее актуальных проблем социального развития;
• уточнение целей и задач социальной политики, их соответствия главным ориентирам общественного развития;
• разработка возможных вариантов решения проблем социальной политики; анализ альтернативных вариантов и проектов;
• принятие решения на основе результатов научно-исследовательских изысканий; построение имитационных моделей, прогнозов и проведение социальных экспериментов:
• определение потребности и конкретных мер в политическом и правовом обеспечении каждого из этапов разработки и освоения социальной технологии;
• планирование и организация информационно-пропагандистского обеспечения реализации того или иного социального проекта;
• контроль за ходом реализации социальной программы.
Названные процедуры, подчиненные единой логике, дают
четкое понимание процесса формирования механизма реализации социальной политики. Целесообразно при этом учитывать, что этот процесс опосредуется совокупностью существующих и реально функционирующих экономических, политических, духовных, конфессиональных, демографических и других отношений, принятыми в международном сообществе и нашей стране социальными стандартами.
Что касается российского общества, то механизм реализации социальной политики, кроме отмеченного, должен учитывать реально существующие трудности и противоречия. Например, нельзя не учитывать:
а) образовавшийся "разрыв" между поставленными самой жизнью социальными проблемами и возможностями финансово-экономического, организационного и управленческого плана;
б) противоречия между декларируемыми федеральным центром, региональными и местными властями, целями и задачами социальной политики, с одной стороны, и реальными мерами по их осуществлению — с другой;
в) противоречия между органами социальной политики федерального центра и регионов, которые охватывают сферы компетенции, управления, организации конкретной предметной работы и реализации социальных программ;
г) противоречия, обусловленные явным несоответствием между необходимыми сегодня новыми инновационным технологиями в управлении социальной сферой и современным состоянием управленческой деятельности как на федеральном, так и на национально-территориальном и территориально-административном уровне1.
__________________________________________
1 См.: Трансформация социальных отношений // Россия: национальная стратегия и социальные приоритеты. — М.: Союз, 1997. Гл. III
Анализ реально сложившейся ситуации говорит о крайне низком информационно-аналитическом потенциале органов управления социальной сферой, в ряде случаев профессиональной неподготовленности кадров, их консерватизме в стиле социального мышления и практической деятельности. Особенно это заметно на стиле деятельности региональных и местных органов управления социальной сферой. Причины этого в том, что региональные и местные органы слишком долго жили в чрезмерно жестком режиме управления "команда сверху — закон". В такой обстановке они практически не имели возможности проявлять инициативу, распоряжаться имеющимися материальными, трудовыми и интеллектуальными ресурсами в своих собственных интересах.
Вместе с тем нельзя не отметить тот факт, что в последние годы сделаны заметные шаги в сторону повышения эффективности управления в области социальной защиты населения. Это явилось следствием фундаментальных теоретических разработок, направленных на поиск оптимальной концепции социальной политики, совершенствования существующих и создания новых систем управления на региональном и местном уровнях1.
Названные противоречия не имеет смысла драматизировать и рассматривать как нечто необычное. Важно знать их и своевременно выявлять новые, видеть в них побудительный мотив развития социальной сферы общества.
В предметно-практическом аспекте механизм реализации социальной политики связан с деятельностью ее основных субъектов, В этой связи чаще всего речь ведут о государственных органах, ответственных за разработку и реализацию социальной политики. Такой подход правомерен, хотя, как показывает отечественный и зарубежный опыт, ограничить субъектный ряд социальной политики только государством нельзя. В процессе разработки и реализации многих социальных программ принимают самое активное участие политические партии, общественные объединения граждан.
_______________________________________
1 См.: Субаева О. Н. Становление системы социальной защиты населения РФ в 1991-1995 гг. — М.: МГСУ, 1999; Международная конференция "Управление развитием системы социальной защиты". — М.: Изд-во МГСУ "Союз", 1998; Успенская Т. Н Становление отечественной модели социальной защиты населения; Автореферат дисс. канд. ист. наук. — М.: Изд-во МГСУ "Союз", 1998.
На федеральном уровне субъекты социальной политики в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами решают следующие задачи: разрабатывают федеральные целевые социальные программы, охватывающие самые разнообразные сферы социальных отношений; принимают законы и другие нормативно-правовые акты, закрепляющие характер, содержание и направленность социальных программ и социальной политики в целом; устанавливают единую систему федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования и культуры; формируют внебюджетные государственные фонды — пенсионный, социального страхования, занятости населения, обязательного медицинского страхования, социальной поддержки населения; осуществляют финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении; определяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; оказывают организационную и методическую помощь органам государственной власти и негосударственным структурам в субъектах РФ по вопросам социальной политики; обобщают и распространяют опыт решения социальных проблем.
Мероприятия по реализации социальной политики федерального уровня в значительной мере дополняются деятельностью субъектов социальной политики на региональном и местном уровнях.
Решение задач социальной политики требует четкого оперативного взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Нормативно-правовая база этого взаимодействия определена Конституцией РФ, рядом федеральных законов и договоров между федеральным центром и субъекта ми РФ. К числу важнейших форм этого взаимодействия относятся: разработка и принятие социальных программ по различным направлениям социальной политики с учетом интересов Центра и регионов; формирование и обеспечение стабильности государственных и негосударственных источников финансирования конкретных адресных социальных программ снижение уровня безработицы, формирование единого рынка труда; содействие поддержке работников, высвобождаемых в ходе структурной перестройки экономики, их переподготовке по новым направлениям и специальностям; регулирование принявшей большой размах межрегиональной и межгосударственной миграции населения; нормализация демографической ситуации в стране; обновление и реорганизация структур управления социальной сферой и некоторые другие.
В то же время очевидным является усиление ответственности за решение задач социальной политики региональной и местной власти. Самостоятельность регионов есть преимущество, особенно в такой стране, как наша, с ее огромным экономическим и национально-культурным разнообразием, которое можно реализовать при условии строгого разграничения функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральными и региональными уровнями.
Смысл текущей социальной политики видится в том, чтобы создать на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:
— обеспечение полного и безусловного осуществления социальных функций, отнесенных к исключительному ведению политики Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;
— перенос акцента в сфере совместных предметов ведения социальной политикой на регулирующую и контролирующую роль федерального центра;
— политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органами власти субъектов Федерации под их полную ответственность;
— реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения социальных программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономических условий;
— обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления.
Для выстраивания такой системы предпринимается ряд мер организационного, финансового и правового характера
Все большую роль в решении задач социальной политики начинают играть органы местного самоуправления1. Вед именно они создают условия и возможности для самоорганизации жителей, решения социально-экономических задач.
В значительной мере эффективность механизма реализации социальной политики зависит от активности институтов гражданского общества. Опыт последних лет подтверждает: на тех направлениях социальной политики, где сил общественного капора ослабевала, нередко принимались решения, удобные государственному аппарату, но не гражданам. И наоборот, мощные общественные движения и кампании заставляли пересматривать уже принятые социальные программы и решения, отказываться от планов, носящих сугубо ведомственный характер.
Негативные последствия и тяжесть социальных реформ ошибки при их планировании и проведении в последние годы привели к тому, что государственные органы и институте гражданского общества, идя в принципе в одном направлении, часто не понимают друг друга. Между тем усилие, которое необходимо совершить при переходе к кардинальном обновлению социальной политики, нельзя совершить порознь власти и гражданскому обществу. Сегодня необходимое взаимное доверие и открытость, скоординированность и подлинное сотрудничество.
В то же время совершенно очевидна необходимость поддержки и усиления деятельности общественных институтов в реализации социальной политики. Для этого необходимо интенсифицировать процесс формирования нормативной базы деятельности институтов гражданского общества, кропотливо и последовательно отрабатывать механизм реализации принятых законов.
______________________________________________________________
1 См.: Емельянов Н. А. Местное самоуправление: Проблемы, поиски, решения. — М. — Тула, 1997.
Основа гражданского общества и его стабильности — устойчивый средний класс. Задачи социально-экономического подъема страны и формирования последнего теснейшим образом взаимосвязаны. Как показывает опыт многих стран, средний класс в состоянии стать опорой и двигателем социально-экономического подъема. В демократическом обществе его представители — противники любого радикализма, поскольку ориентированы на достаток, высокий уровень образования, разнообразный спектр культурных потребностей. Отсюда необходимо создавать максимально благоприятные условия для расширения среднего класса, что должно проявляться в бюджетной, налоговой политике, развертывании инфраструктуры переквалификации трудоспособных граждан, в создании системы непрерывного образования и т. д.
Связывающим мостом между гражданским обществом и властью и одновременно активным субъектом социальной политики являются политические партии. Сейчас в России на федеральном уровне зарегистрировано свыше 90 обще российских политических партий; свыше 50 общероссийских политических движений, множество других общественных организаций1. Это большая сила, способная не только отражать социальные интересы граждан, различных социальных групп и слоев, но и возглавить достаточно мощные движения за более последовательное и адресное обеспечение правовых реформ, создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства, принятие и реализацию необходимых мер по преодолению последствий экономического и духовного кризиса.
Один из наиболее влиятельных институтов гражданского общества — независимые средства массовой информации.
__________________________________________________________________
1 См.: Скорописов И. В. Политические партии России в формировании и реализации государственной социальной политики (конец 80-х — 90-е годы): Автореф. дисс. канд. ист. наук. — М.: Изд-во МГСУ "Союз", 1998.
В стране реально действуют конституционные свободы мысли и слова, печати, сформирована законодательная база. В России издается свыше десяти тысяч независимых газет и журналов, развивается негосударственное теле- и радиовещание. Сегодня становится все более очевидным, что СМИ в значительной мере могут способствовать решению таких социальных задач, как соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина, корректировка существующих социальных программ и формирование общественного мнения о необходимости выработки новой общероссийской социальной политики.
Институты гражданского общества с наибольшей эффективностью могут влиять на разработку и реализацию социальной политики в условиях информационной открытости. В этих целях необходимо:
— радикальное обновление функций, методов, критериев деятельности существующих информационных служб органов исполнительной власти по освещению проблем социальной политики на федеральном и региональном уровнях;
— сужение области ведомственных тайн, ибо то, что касается гарантий социальных прав человека в демократическом обществе, не может быть тайной;
— уточнение с помощью общественных организаций гарантий представления общественно значимой официальной информации о социальных программах и проектах;
— обучение сотрудников государственных органов, занимающихся разработкой и реализацией социальной политики практической работе в условиях информационной открытости;
— установление каналов двусторонней связи государственных органов с общественными организациями, занимающимися социальными проблемами.
Механизм реализации социальной политики наиболее рельефно заявляет о себе в основных направлениях1.
________________________________________________________
1 Социальная политика: парадигмы и приоритеты: Монография Под. общ. ред. В. И. Жукова. М.: Изд-во МГСУ "Союз", 2000. С. 231-23
Источник: Холостова Е. И. Социальная политика и социальная работа: Учебное пособие. — 2009 г. — 216 с.