Структура социальной политики - Холостова Е.И. - Особенность структуры социальной политики России

Россия является не единственной федерацией в мире, однако, анализируя структуру социальной политики с точки зрения территориально-государственного устройства, отметим, что она достаточно своеобразна1. Часть регионов представляет собой обширные по площади территории, со значительным населением, развитым хозяйством, не уступающие по ряду параметров многим суверенным государствам или даже превосходящие их. Специфическим является сочетание национальных и территориальных образований2. Федерализм в современных условиях для такой большой страны как Россия, является непременным условием демократического развития, так как "система частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий в гораздо большей степени отвечает введенному Максом Вебером критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации"3. Федерализм — это не просто распределение полномочий между центром и регионами, это идеология подлинно самоуправляющегося сообщества4.

Факторами, серьезно влияющими на реализацию государственной, в том числе социальной политики, являются значительные географические и климатические различия российских регионов, которые накладывают свой отпечаток на условия деятельности и образ жизни населения.

 

___________________________________________________

1 См.: Особенности регионального развития индустриальных стран
Запада в 80-90-е годы и проблемы формирования новой региональной
политики // Малый бизнес и региональное развитие в индустриальных странах. — М., 1997. С. 20.

2 Михалева Н. А. Правовые аспекты современного российского федерализма // Федеративное устройство России: история и современность. — М, 1995. С. 76.

3 Rheinstein M. Max Weber on Law in Economy and  Society. — N. Y
1954. Р. 330.

4 См.: Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. — М„ 1999. С. 11.

 

Наконец, важнейшим обстоятельством является численность и социально-культурные особенности населения той или иной территории, которые формируют определенные соци­альные ожидания по отношению к социальной политике, продуцируют специфические формы социальной поддержки1. Относительная региональная самостоятельность — это "форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных групп и слоев народа"2.

Кроме того, в условиях кризисного свертывания возможностей и ресурсов государства в целом федерализм позволяет осуществлять поддержание основ жизнедеятельности населения в рамках определенного территориального организма и связать тем самым хотя бы отчасти уровень жизни населения с результатами его труда и качеством регионального руководства. Разумеется, полная автономность в этом вопросе недостижима и нецелесообразна. В рамках единого государства происходит неизбежное перераспределение средств в пользу объективно более бедных территорий или стратегически важных регионов. Существуют социально не обуслов­ленные региональные различия, связанные со случайностями территориального расположения (например, близость к портам или другим местам вывоза ресурсов за рубеж) или наличием экспортного сырья. Однако региональный подход позволяет предотвратить ряд социальных трудностей и обес­печить относительно более благополучное существование тем территориям, в которых органы управления сумели поддержать и расширить производство, сохранить занятость трудящихся или организовать новые рабочие места, развернуть адекватную требованиям времени систему социальной помощи и социального обслуживания населения.

Например, в регионах с хорошо сохранившимися формами традиционного поведения распространена семейно-родовая поддержка детей и престарелых, отчего клиентами учреждений социального обслуживания являются в первую очередь представители нетитульного населения.

 

__________________________________________________

Боте М. Федерация и демократия на форуме юристов // Госу­дарство и право. 1992. № 4. С. 142-143.

 

Ряд стран также демонстрирует последовательное и успешное использования местных возможностей в минимизации социальных трудностей для населения1. Поэтому не случайно важная роль в формировании социальной политики отводится субъектам Федерации.

Региональная социальная политика строится на основе потребностей жителей данной территории и руководствуется законодательством субъекта Федерации. В идеале такое законодательство должно соответствовать нормам и принципам федерального законодательства, и оно не может сокращать права граждан данной территории по сравнению с общефедеральным уровнем. Впрочем, на практике такое согласование осуществляется далеко не всегда2.

На региональном уровне проявляются противоречия только между федерацией и регионом, но также между регионом в целом и его отдельными территориями, между региональным государственным управлением и муниципальным самоуправлением. Значительные размеры ряда регионов, разнообразие условий внутри них приводит к тому, что общерегиональный подход не всегда точно отражает потребности жителей каждого населенного пункта или района внутри региона. Различные экономические и социальные обстоятельства требуют применения специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности населения, обеспечения его социального развития. Возможно, что обеспечение равной помощи всем социальным объектам, всем жителям региона невозможно по причине ограниченности экономических ресурсов или непродуктивно по социальным обстоятельствам.

 

____________________________________________________________ 

1 См.: Шлихтер А. Государственные социальные программы и местные органы власти США. — М., 1996.

2 См.: Умнова И. А. Проблемы правового обеспечения реализации статуса края, области в Российской Федерации в современный период  Федеративное устройство России: история и современность. — М., 1997 С. 119.        

 

Формирование социальной политики на уровне региона — новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ государственная социальная политика формировалась исключительно на общенациональном уровне, а регион не представлял собой самостоятельный субъект региональной социальной политики. Сегодня органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

Региональная социальная политика — это комплекс мер, выработанных федеральными органами власти и другими заинтересованными субъектами и реализуемых с учетом сформированной концепции регионального социального развития. Ее объектом выступает все населения региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответствующей территории. Субъектом региональной социальной политики являются государственные органы, организации, учреждения и объединения (профессиональные, политические, религиозные, благотворительные), оказывающие воздействие на социальную сферу региона. Субъектом государственной региональной социальной политики являются региональные законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Недостаточная нормативно-правовая обеспеченность разграничения полномочий и предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов позволяет федеральному Центру и субъектам Федерации неоднозначно трактовать положения Различных документов. Конституция Российской Федерации

(ч. 3; ст. 11) и 35 подписанных договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации предоставили определенные правовые возможности развитию федерализма. Однако воз­можность передачи части своих полномочий Центра органам власти субъектов Федерации (или наоборот) путем соглаше­ний (ст. 78 Конституции Российской Федерации) вовсе не оз­начает потерю этих полномочий федеральным центром, как это представляют ряд ученых и политических деятелей. Просто эти полномочия исполняются органом другого уровня в определенных объемах и сроках, при этом сами полномочия никуда не переходят. Статья 71 Конституции Российской Федерации относит разграничение отдельных предметов ведения и полномочий к исключительному ведению Российской Федерации.

Отсутствие норм о порядке введения в действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации привело к тому, что пред­меты ведения передаются не всем субъектам Федерации в равной степени, а в некоторых из них отдельные нормы I Конституция страны действуют не в полной мере.

Различия, создающие асимметричность, не должны носить антагонистического характера, а в случае невозможности ее избежать на определенных этапах развития общества конкретные принципы асимметричности должны быть социально, экономически и юридически обоснованы.

Неопределенность в вопросах установления и развития федеративных отношений, прежде всего в предметах ведения Центра и субъектов Федерации, допущенные ошибки в реализации главного принципа федерализма (равенство прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения) привезли к ослаблению действия функций государственного управления различными социально-экономическими процессами, протекающими в регионах. Все это привело к необходимости переноса многих функций управле­ния социальным развитием различных отраслей социальной сферы в регионы. Таким образом, федеральный Центр фактически ограничил реализацию па практике своих полномочий. Права федеральных органов власти должны ограничиваться лишь в той части, в которой они посягают на конституционные полномочия субъектов Федерации. Правотворческая деятельность в большей мере должна быть сосредоточена на федеральном уровне. Нормативно-правовая база должна уточняться регионами исходя из своей специфики. В то же время в целях обеспечения целостности государства федеральные органы при принятии решений должны быть сво­бодны от возможных посягательств на свои полномочия со стороны отдельных субъектов Федерации.

Вопросы повышения благосостояния, уровня жизни на­селения, создания социальных предпосылок в формировании экономических стимулов для участия в общественном производстве соответственно также решаются в большей мере на региональном уровне. В период интенсивной структурной пе­рестройки региональная социальная политика, формируемая и реализуемая региональными и муниципальными органами власти, становится главной детерминантов развития социальной сферы, поскольку именно она поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода, путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона.